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對城市燃氣規劃行業特許經營制度的思考
- 2020-04-16-

    政府特許經營的概念在我國已經引入并應用了30多年。2004年,建設部以《市政公用事業特許經營管理辦法》為標志,在城市燃氣供應、城市供熱等領域試行特許經營。此后近15年,特許經營制度開始建立并逐步完善和規范,成為燃氣供熱行業加快基礎設施建設、增加公共產品和服務供給、滿足群眾持續增長需求的重要制度保障。以城市燃氣行業為例。特許經營制度經過近15年的發展,對促進我國燃氣規劃供應業的健康發展起到了積極的作用

    一、 燃氣行業特許經營的現狀

據相關統計數據顯示,95%以上的燃氣企業采用特許經營模式開展城市燃氣項目。在簽訂的特許經營協議中,近99%采用BOT模式,只有1%采用TOT等模式。

    1:分擔政府的憂慮

    過去,本市天然氣供應不足,客戶購買液化石油氣罐的情況時有發生;本市天然氣管道基礎設施不足,許多需要天然氣的用戶無法及時使用清潔天然氣。特許經營實施后,政府將燃氣設施的建設和管理委托給國有、民營甚至一些外資企業,以充分發揮其財務優勢和管理經驗。保障了城市燃氣基礎設施建設,滿足了用戶用氣需求,。

    2:發揮社會力量

    城市燃氣產業的經營發展能否做好,重要的是要充分發揮社會各方面的力量。實施特許經營,可以把政府和社會各方面的力量聯系起來、結合起來,調動各方面的積極性。進入城市燃氣行業后,以新奧能源、中國燃氣等為代表的民營和外資城市燃氣企業不斷加快與國有燃氣的合作,拓展市場,新建了一大批城市燃氣項目,為當地城市發展和城市能源結構調整做出積極貢獻。

    3:擴大財政資源

    實施特許經營,轉讓城市燃氣項目經營權,轉讓部分資產,將直接帶來巨額的轉讓資金。2015年,全國城市燃氣行業固定資產投資規模為2178億元,如果全部由國家財政解決,這顯然是不可能的。通過實施特許經營,鼓勵和吸引社會資金進入氣田,不僅為城市燃氣產業建設提供了重要的資金支持,也為政府緩解了基本建設城市的資金壓力。

    4:形成競爭局面

    城市燃氣具有天然壟斷性質。特許經營實施后,城市燃氣行業在經營過程中實現了競爭。不同的特許經營商承擔不同地區的城市燃氣供應和服務。越來越多的城市政府聘請優秀的經營者作為經營者,形成市場優勝劣汰的良性循環,確立正確的市場競爭導向。

    15年的運行經驗證明,特許經營作為政府有效監管下的市場經濟管理模式,適應了天然氣供應行業(主要是管道燃氣)的自然壟斷行業。政府通過招投標等市場競爭,引進具有一定技術、經營管理經驗、社會責任和資金實力的燃氣企業,確定特許經營主體地位、政府監管模式、政府定價權、安全穩定的供氣責任,規范燃氣行業市場發展。在獲得長期穩定的特許經營權后,城市燃氣企業更有信心、更有動力進行可持續的投資建設,保證了城市燃氣供應和服務水平的不斷提高,保證了城市燃氣的安全穩定供應。

    二、存在的問題

應該看到的是,城市燃氣行業實施特許經營存在一些問題,主要表現在以下方面:

1:終端監管過度和市場化嚴重不足

管道燃氣特許經營權是指“在特許經營期限內獨家在特許經營區域范圍內運營、維護市政管道燃氣實施、以管道輸送形式向用戶供應燃氣,提供相關管道燃氣設施的搶修搶險業務等并收取費用的權利”。就用戶端而言,工業、車用氣、分布式能源等用氣項目,只要以管道形式供應,均屬于特許經營范圍之內,且由擁有特許經營權的燃氣企業獨家建設和運營。這表明管道燃氣經營具有明顯壟斷式排他性。

然而,依靠行政權利獲得的壟斷與輸配環節形成的自然壟斷還是有著本質上的區別。第一、城鎮配氣管網具有自然壟斷性,政府既可以統一規劃并獨家建設和經營也可以委托第三方來做。第二、燃氣產品和服務具有典型的公益性和準公共物品的屬性,政府應該保障供氣安全和和質量并監管價格。第三、過往15年,燃氣用戶主要以居民、工商和公共服務業用戶為主,這些用戶需求多為剛性需求,而且民生用氣色彩濃厚。以上三點是當初采取特許經營方式的主要理由。

但是,現在來看,由于用戶類別及用氣性質發生了較大的變化。特別是在工業、大型發電、分布式能源等項目方面,這些領域具有典型的私人物品特征,應該由用戶自主選擇供氣。而目前的特許經營制度以燃氣配送與終端供氣捆綁經營的方式,造成配氣與終端銷售的壟斷,形成了特許經營方式下的燃氣終端監管過度和市場化嚴重不足的被動局面。

2:政策性負擔導致的市場保護

受制于政府專業水平和財政能力等限制,管道燃氣企業承擔著規劃編制、應急演練、搶險救災等公共服務任務。這種“政府主管、企業承辦”的模式增加了燃氣企業的成本。由企業承擔的社會性職能就是企業的政策性負擔,政府必須給予政策支持,這些企業才有生存能力。從政府角度來看,給予市場保護可能是給予政策支持最廉價的方式,既不需要自己掏錢,又不會在短期內集中暴露弊端。按照這個邏輯,要放開特許經營,首先就要解決居民供氣保障問題。短期來看,是誰來承接這個政策性負擔的問題,長期來看,還是必須按照實際成本和準許收益提高居民用氣等公用事業的服務價格。

3:地方政府在同一地區授予多個特許經營權,造成燃氣經營混亂、惡性競爭及基礎設施重復建設等問題突出

近幾年,各地和各級政府比較注重以特許經營權授予的方式來選擇和監管管道燃氣企業。但有些地方政府將一個城市劃分為多個區域,分別授予不同的企業經營,造成一個城市內的燃氣經營混亂、惡性競爭及基礎設施重復建設等問題,甚至同一城市的燃氣價格和服務都不相同。

三、建議和思考

(一)建議

第一、改變目前在同一行政區域內授予多家燃氣企業特許經營權的現象,鼓勵企業之間的并購和重組。

第二、進一步明確經營許可與特許經營制度的關系,做好銜接,盡快出臺具有實操性的經營許可實施細則。

第三、按照“橋歸橋、路歸路”的方式,減少城市燃氣企業承擔的政府職能,能夠市場化的要盡量市場化,逐步打破因為政策性負擔形成的市場保護壁壘。

(二)思考

我們看到,目前在能源消費側,單一能源獨立作戰已經不能滿足用戶的個性用能需求和降本增效的期望,消費側逐漸與供給側深度融合,并進一步統籌優化、梯級利用,通過多能互補把能量吃干榨凈,實現能源的綜合利用。同時,在能源供給結構上,一定會是以分布式為主,集中式為輔,可再生能源優先發展,形成清潔、低碳的多品類能源供應。同時,數字技術將與能源生產、傳輸、存儲、消費以及能源市場深度融合。

隨著電力體制改革的逐步深化,增量配電和售電端市場的逐步放開,出現了一大批提供綜合能源服務的新興業態。新業態重新分割了市場版圖,攻破了管道燃氣企業苦心布下的“鐵桶陣”,原來的特許經營已經受到沖擊。燃氣企業顯然也意識到了這種沖擊和危機感,部分企業對供熱和分布式項目跑馬圈地的速度加快,還有的企業專門成立公司投資分布式能源,甚至開始布局化石能源和新能源終端的跨界融合。

應該說,在十三五期間,越來越多的燃氣企業將基于多品類能源搭建起來的終端分銷和客戶網絡,不只是單一的燃氣,還包括了電力、熱力能源供應,為用戶提供終端的電、熱、冷能源服務。而傳統的特許經營方式也將會進一步得到完善,在開展綜合能源服務的過程中,將以往通過燃氣管網項目獲取燃氣經營權、通過熱力供應獲取熱力經營權的模式轉變成獲取供氣、供熱和供電的統一特許經營權的模式。

同時,城市燃氣企業也將從單一的天然氣分銷企業向綜合能源服務商轉型,并依托人工智能、大數據等數字技術,向數字能源平臺運營商升級發展,并不斷推動創建清潔、低碳、智能的現代能源體系。


    


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